随着信息化水平的提高，“一屏观天下”、“一网统管”成为城市治理的有效管理方法。以物联、数联、视联为基础的全面感知体系的建立，为全面感知城市的呼吸与脉搏提供了实时鲜活的数据支撑。但感知网的建设因建设主体、建设时期的不同，又形成新的信息孤岛。如何改变传统感知网建设单一数据闭环、单一维度研判的局面，打造基于多维数据融合分析的智能感知体系，提升城市治理过程中的精细化、智能化、科学化，提升城市风险、隐患、问题的预警预测能力，是当前各地正在研究探索的数字化治理新方向。
本文以上海市“一网统管”实践案例为基础，提出一种以管理需求为核心、以数据融合应用为载体的城市治理新模式。
1.城市网格化治理的优化方向
根据《2018 年城市建设统计年鉴》数据，我国已经有6 个超大城市（城区人口超过1000 万）和9 个特大城市（城区人口超过500 万）。超大特大城市由于面积广大、人口基数庞大、空间结构复杂、活动繁杂多变，给城市管理和服务带来了巨大挑战。2016 年国务院颁布的《“十三五”国家科技创新规划》提出了物联网与智慧城市发展战略，明确指出要重点突破城市多网格化、多模态数据融合与综合决策等共性技术，形成千万级人口规模城市（群）的综合决策能力。
自2004 年起，北京、上海、武汉、深圳和成都等多个城市相继开展以城市网格化管理为基础的城市治理实践并不断创新。虽然经过多年的发展与应用，城市网格化管理已经有了长足的发展，但仍存在需要优化和改进之处，主要表现在：（1）面向超大城市管理应用的智能化水平需要进一步提高；（2）多源异构大数据融合分析能力需要进一步提升；（3）网格化条块之间的数据互联互通共享融合需要进一步加强；（4）面向城市管理的多部门联动协同管理需要进一步优化；（5）面向城市管理综合执法的装备需要进一步丰富；（6）相关技术标准需要进一步规范化；（7）面向城市管理和服务效果的综合评价体系需要进一步完善。解决上述问题，需要在管理流程再造、新技术应用、场景化协同、基层能力提升上下功夫。
作为在科学化、精细化、智能化城市管理领域的领跑者，上海市率先开始“刀刃向内”的管理体制改革。2017年4月，上海率先在浦东新区组建了城市运行综合管理中心（以下简称“城运中心”），打造“纵向到底、横向到边”、“全覆盖、无死角”的智能化城市运行管理平台，并在2018年探索出一条“组织成体系、发现智能化、管理要闭环”的城市治理新路子。2019年，上海市在全市16个区全面推进城运中心管理新模式，并建立了市、区、街镇三级城运管理体系。城运中心通过技术与管理上的深度融合，打破信息的“孤岛”“烟囱”“蜂窝煤”，实现资源聚合、力量融合，通过数字化、智能化、扁平化管理，实现智能发现、精准推送、闭环管理，有效提升了城市管理的科学化、精细化、智能化水平。
上海市将物联网、大数据与人工智能技术广泛应用于城市治理领域，通过利用城市中大量部署的各种传感器以及监控摄像机等智能设备，利用物联网及互联网实现万物互联，从中获取多种数据，从而能够实时掌握城市中的人、物、动、态，通过大数据进行态势感知和趋势研判，减少基层人力物力消耗，并将分析结果实时反馈到城市运行中心，扁平化派单到基层处置人员，提升管理部门的办事效率。
以上海浦东为例，先后安装了29类近4万个物联感知设备，智能水电气表约307.8万个（电239.3万、水3.5万、气65万），构建了秒级感知群众诉求的“神经元”系统，将管理和服务的触角延伸至千家万户，主动发现城市管理问题。
上海市围绕渣土车治理、群租治理、居家安防、网约车等众多城市管理领域的疑难杂症，以问题为导向、需求为导向、效果为导向，以“实战管用”为标准，针对城市运行管理中的顽症和难点，运用智能化手段来提升专项治理水平，以丰富的应用场景创新实践驱动城市运行的数字治理和数据智理。
以群租治理为例。超大城市就业机会多、人口流动快，群租现象始终是困扰城市管理者的一个难题，群租带来的消防隐患、治安隐患和扰民问题也是居民深恶痛绝的问题。通过企业与政府共享水电气和外卖等数据，同时结合小区门禁、市民投诉、舆情抓取等，通过多维数据研判，建立了多个算法模型，及时发现群租，有效开展整治。系统上线运行仅半年，浦东新区就在全区342万套房屋中，分析出了6848套疑似群租，推送给物业和居委核实后快速进行处置。数据在基层治理中产生了新的管理力。
再比如，对渣土车的管理。上海市每天大约有6000辆次（来回算1次）大型渣土车在浦东的道路上行驶，群众对渣土车滴漏污染道路、野蛮驾驶等意见很大。浦东开发了渣土治理的专项管理模块，把出土、运输、卸土等环节的审批、管理、执法贯通起来。以往查处渣土车行驶过程中沿路抛洒、飞车、超车等违规违法行为，靠的是人力现场设卡，执法成本大，效率也不高。以南浦大桥附近卡口为例，周边三个街道全年出动500人次，立案仅25起。
通过运用视频图像智能识别技术，前端高清摄像头实时抓取、后台算法模型智能分析，以“两张照片、一段视频、一条轨迹”的形式就能够准确地抓取到渣土车的违法行为。通过车载GPS定位，发现渣土车未按规定线路行驶后，后台会自动监控和抓取，并将违法情况通报给交警和市容管理部门进行处置。对于这些车辆的违法信息，将所涉及企业的违法情况纳入到征信体系管理，影响企业参与招投标的资质审核，违法频次高的出土工地也被建设部门纳入重点监管。未出动一兵一卒路边拦截，大大减少办案成本，大大提升办案效能，起到了很好的威慑作用。
提升基层治理能力，需要在基层赋能和基层力量整合上下功夫。在基层赋能上，以前各街镇相关部门仍习惯沿用定期巡查检查、人工发现处置的传统管理模式，难以精准、高效地发现隐患风险和挖掘深层次、趋势性问题，一些问题长期得不到解决，逐渐演变成顽症痼疾。街镇作为直接面对群众需求、落实属地管理责任的部门，面对发展中的各种问题，时常有“老办法不管用、新办法不会用”的困惑。上海市在区级层面建设算法中心、算力中心，将大数据分析的结果推送给街镇，帮助精准管理。
区级城运中心还统一了基层治理的技术标准，规范处置流程。例如，浦东为2000户“失能、失智、高龄、独居”老人家庭安装了居家安防“四件套”，包括烟感报警、燃气泄漏报警、生命活动探测和一键求助等。当老人家中出现异常，设备将及时告警并在线推送。在告警信息处置过程中，根据基层特点构建了“自治+共治”的社区微循环治理模式，一般告警由老人的监护人或附近的亲属进行处置，严重告警则同步推送给属地街镇城运分中心，分中心调动居委、物业、志愿者等社区力量进行及时干预，消除安全隐患或上门帮助老人解决问题。
街镇城运分中心作为承上启下的管理中台，既能承接区城运中心推送的智能发现结果和管理指令，也能独立汇集物联感知设备的各类报警信息，快速发现、快速处置。
以浦东新区高行镇为例，2019年高行镇试点城市治理AI智能化发现与闭环管理，实现跨门经营、机动车违停、非机动车乱停放、消防车道违停、人群聚集、垃圾满溢、动迁区域人员异动等20余个管理事项和细分场景。围绕小区、道路、单位等不同场所，加强对安全、干净、有序的环境智能化感知能力，按需增加生产安全、环境监测、老人关爱、社区安防等场景下所需的视频监控、物联感知设施设备的建设，配合AI中台实现镇域城市运行脉搏的全量感知与风险预测。
2020年高行镇上线和欣家园智慧社区管理平台，建成社区安防、智慧出行、老人关爱等应用场景，接入包括视频监控、人脸门禁、车辆道闸、智能充电桩、电瓶车进电梯预警等前端设备，解决居民的生活安全问题；同时将小区中的视频汇聚至城运中心，依托城运中心AI中台进行智能分析，快速识别垃圾满溢、外墙翻越、物品遗留、消防通道占用等违规行为，赋能社区智能化管理。
引入新的物联感知设备，增加如电气火灾预防预警、电瓶车进电梯风险预警，在原有社区消防安全应用场景基础上进行升级迭代，实现社区消防风险隐患全量感知与提前预警。积极推进智慧养老产品和服务在社区落地，试点推广老年人紧急救援、老年人家庭护理等智慧养老应用场景，全面实施经济困难的高龄独居老年人应急呼叫项目，推广老年人“智能相伴”服务场景，并引入如智能水表、智能门锁、智能电表等新的物联感知设备，丰富智能发现手段，在原有居家安防应用场景基础上进行升级迭代，改善居民的体验，实现从“被动”到“主动”发现的转变、从“安防”到“关爱”的跨越，让居民有更多的获得感、幸福感和满足感。
上海市坚持以城市治理“全生命周期”为理念，以观、管、防、服一体化来推进“一网统管”建设，在管理机制创新、新技术应用和标准体系建立上为全国城市治理精细化树立了标杆和榜样。我国更是在2021年3月发布的“十四五”规划中明确提出：推行城市运行“一网统管”。
上海市“一网统管”的成功经验给未来城市管理者的一些启示：要管理好一座城市，光强调技术的“城市大脑”是有缺陷的大脑，管理与技术同样重要，必须把管理和技术有机地融合起来，这样的“大脑”才是我们所需要的。未来的管理者可以不精通技术，但必须懂技术，懂得把“技术思维”与“管理思维”相结合，对传统的管理流程、服务流程进行创新性地改造，追求一种政府、企业、市民多方共建共治共享的境界。
撰稿 | 力维智联 陈志国、陈继华、陈凯迪
编辑 | Laura